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徐諾金:從攻堅戰與持久戰的高度看待金融風險防控

2020-06-15  來源: 內蒙古金融網   瀏覽量:
2020年《政府工作報告》在去年和今年以來工作回顧中提到,受全球疫情沖擊,國內企業特別是中小微企業困難凸顯,金融等領域風險有所積聚,基層財政收支矛盾加劇。

本網訊:2020年《政府工作報告》在去年和今年以來工作回顧中提到,受全球疫情沖擊,國內企業特別是中小微企業困難凸顯,金融等領域風險有所積聚,基層財政收支矛盾加劇。為此,報告也在今年發展主要目標和下一階段工作總體部署中提到,加強重大風險防控,堅決守住不發生系統性風險底線。兩會結束后,第十三屆全國人民代表大會代表、人民銀行鄭州中心支行行長徐諾金接受《理論周刊》專訪,就此提出了自己的解讀與思考。


  成效及啟示

  《金融時報》記者:在您看來,近年來圍繞防范化解重大金融風險,人民銀行發揮統籌協調、牽頭抓總的作用,主要做了哪方面工作?


  徐諾金:我認為有五個方面是取得了重要進展和階段性成效:


  首當其沖的是降杠桿。一是圍繞穩定宏觀杠桿率,實施穩健的貨幣政策,管好貨幣總閘門,加強逆周期調節,保持流動性合理充裕,促進貨幣信貸、社會融資規模增長同經濟發展相適應。2019年末,廣義貨幣(M2)同比增長8.7%,社會融資規模存量同比增長10.7%,M2和社會融資規模增速略高于國內生產總值名義增速。2018年我國實體經濟部門的杠桿率為243.7%,是2011年以來的首次下降。2019年末,我國宏觀杠桿率為245.4%,遏制了快速上漲勢頭。二是圍繞降低政府部門杠桿率,規范地方政府專項債券融資和項目配套融資,推動融資平臺依法合規合理融資,并通過遏制增量、化解存量,有效降低地方政府隱性債務風險。2019年末,我國政府部門杠桿率38.3%,保持基本穩定。三是圍繞降低企業部門杠桿率,通過定向降準釋放資金支持市場化債轉股,推動債轉股投資規模穩步擴大;出清“僵尸企業”,落實配套政策;推動民營企業債券融資支持工具和股權融資支持工具發展等,推進企業部門結構性降杠桿關鍵是國有企業降杠桿。2019年底,非金融企業杠桿率為151.3%,全年僅上升了0.3個百分點,繼續保持穩杠桿態勢。四是圍繞控制居民部門杠桿過快增長,建立“一城一策”房地產長效機制,完善“因城施策”差別化住房信貸政策,將房地產金融納入宏觀審慎管理框架,督促商業銀行強化對個人住房貸款審貸管理,嚴防個人信貸資金流入房地產領域。


  其次是治亂象。包括開展互聯網金融風險專項整治,嚴厲打擊非法集資、非法證券等非法金融活動以及大力整治各類交易場所違規開展業務,推動交易場所有序整合撤并,依法關閉撤銷嚴重違規、整改不力的交易場所。


  此外就是盯重點。緊盯影子銀行風險、緊盯信用風險、緊盯流動性風險。


  再有就是重處置。一是依法依規高效處置數個不法金融集團,采取流動性救助、資產處置等多種措施有序緩釋風險。二是依法接管包商銀行,果斷處置包商銀行風險。引入戰略投資者,變更股權結構等,推動恒豐銀行、錦州銀行、哈爾濱銀行改革重組等。對中小銀行風險處置實行一地一策、一行一策,建立應對流動性風險的“四道防線”等。三是在堅持市場化法治化的基礎上,開展債券展期、置換,建立違約債券轉讓機制,支持證監會對欺詐發行、內幕交易和市場操縱等行為統一處罰,引導設立民營企業融資專項債等,穩妥處置債券市場違約風險。


  最后就是補短板。一是成立國務院金融穩定發展委員會,下設金融委辦公室,強化人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防范職責。推動金融委辦公室地方協調機制落地,加強中央與地方金融監管、風險處置、信息共享、消費者保護等協作機制。二是在銀行、證券、保險等金融監管領域出臺完善系統重要性金融機構監管的指導意見、資管新規及配套實施細則、非金融企業投資金融機構監管的指導意見、統籌監管金融基礎設施工作方案、加強債券市場執法工作的意見等大量的制度規則。在原來機構監管的既定框架下,堅持問題導向,加強監管協調,強化綜合監管,監管合力大為提升。對于同質金融業務和金融行為,突出功能監管和行為監管,監管穿透力大為增強。對于金融領域空白地帶,及時出臺文件規定,有效補充制度短板,彌補監管空白。


  《金融時報》記者:總體上看,近幾年來我國防控金融風險是成功的,效果是明顯的。這些有效的做法具有何種啟示意義?


  徐諾金:啟示一,金融風險防控必須堅持底線思維,主動出擊。黨中央、國務院對金融風險問題高度重視,高屋建瓴超前對防范化解重大金融風險進行了全面安排、周密部署,為打贏攻堅戰提供了根本遵循和有力保障。始終堅持底線思維,保持高度警惕,立足于早發現、早預警、早預案、早處置,對各類突出風險點、金融亂象、外部沖擊、風險源頭管控等方面堅決果斷、主動出擊,及時處置可能構成系統性風險的問題機構和市場隱患,避免小風險發展為大風險,防止單體風險拖延成系統性風險。


  啟示二,金融風險化解必須堅持分類處置,突出重點。對于地方政府債務風險、房地產風險、影子銀行風險、債券市場風險、互聯網金融風險等各類金融風險摸清底數、突出重點,同時根據不同風險類型、不同風險程度區分輕重緩急、分類施策。按照“誰的孩子誰抱走”原則成立各類風險處置機制,明確處置主體和配合部門等,厘清了風險處置中各方職責、壓實了各方責任,從而確保風險處置平穩有序。


  啟示三,金融風險處置必須堅持法治化道路,嚴防道德風險。風險處置由以往的行政手段為主向法治化處置方式轉型。首先厘清政府和市場的邊界,對于金融機構及其股東能自行化解、市場可以解決的,政府不介入。風險處置中堅持法治化方向,主動采取法治化手段方法推動風險化解,如發揮存款保險處置平臺作用對包商銀行實施接管、依法有序推進“僵尸企業”市場出清等,同時通過化解風險推動相關法制抓緊完善,從而互為促進、正向循環。同時,堅決依法依規,嚴格追究風險機構內部違規、外部不當干預、有關部門失職失責的責任,防范道德風險,嚴懲金融犯罪。


  新變化和真難點


  《金融時報》記者:金融風險是經濟風險的鏡像反映。當前,全球經濟可能進入相對較長的下行調整期,我國經濟下行壓力加大,多年積累的金融風險加速“水落石出”,這會帶來哪些新的變化與難點?


  徐諾金:金融風險形勢今年依然嚴峻,表現在:信用風險劣變情況還在加??;少數中小法人銀行流動性風險值得關注;重點領域風險化解基礎不牢固;企業風險向金融風險傳導壓力在上升;保持宏觀杠桿率基本穩定有一定難度。當前的金融風險是長期積累的深層次矛盾在金融領域的反映。這些矛盾及問題主要源于體制機制滯后于現實經濟金融發展,既是前期金融風險形成的原因,也是后續金融風險防控的難點重點。具體而言:


  第一,治理有缺陷。金融機構要完善公司治理,聚焦主責主業,但部分中小銀行公司治理嚴重缺陷,偏離戰略定位,偏離服務當地經濟,成為大股東的“提款機”或形成管理層“控制”,花錢未能買到機制,風險隱患突出,甚至直接釀成風險。部分金融控股集團內控風控機制形同虛設,存在控制人隱匿真實身份和股權關系違法操控金融機構的現象,埋下引發系統性金融風險的隱患。部分金融機構從業人員內外勾結騙取金融機構資金等,實施違法犯罪行為,給金融機構造成重大損失。這均是源于部分金融機構公司治理有缺陷,內控機制不完善。


  第二,法制不健全。金融法制滯后于金融業的發展,主要表現在:一是一些基礎性的法律制度尚未制定,在風險處置方面尚無金融機構破產法等金融機構市場化退出的法律制度;在資本市場方面尚無證券集體訴訟制度;在地方金融監管方面,尚未有明確的法律依據和授權地方金融監管職責職權等。二是一些法律法規亟待修訂完善,如人民銀行法、商業銀行法、反洗錢法、非法金融活動取締辦法等。一些法律法規的配套實施細則、具體操作規定亟待跟進。三是現行法律法規對金融違法犯罪行為規定的處罰手段有限,經濟處罰額度低、力度小,難以形成有效預防震懾。整體金融法制體系還不健全,仍存法律之間的沖突,部分制度性規定的法律效力層級不高,相關法律法規碎片化等情況。


  第三,監管不給力。一是在金融業已呈混業經營的態勢下,金融監管仍是以機構監管為主,“鐵路警察各管一段”,難以有效穿透跨行業、跨市場的金融業務和風險。此時監管協調、協同作戰尤為重要。在國務院金融委監管協調的整體框架下,金融委辦公室地方協調機制亟待落地見效,增強合力。二是宏觀審慎管理的政策工具還不健全,覆蓋面還需拓寬,政策落地的體制機制還需完善。微觀審慎監管條塊分割,同類同質業務監管標準仍未徹底統一,功能監管不足。地方金融監管重發展、輕風險問題仍然存在。三是金融監管一度失之于寬松軟,主要在于監管態度和能力。在繼續嚴監管的態勢下,需要采取加大監管科技力度等多種措施提升監管能力。同時,對金融科技等領域仍存在監管空白。


  第四,信息不通暢。一是實體經濟和金融行業,金融機構、金融市場均存在信息分割,信息不對稱問題,甚至存在數據“孤島”。一體化、市場化征信體系尚未完全建立,統計尚不規范、數據尚不集中,各類交易機構和市場的互聯互通、信息數據歸集和使用渠道尚未完全暢通。二是覆蓋所有金融機構、金融基礎設施和金融活動的金融業綜合統計體系正在建立,交叉性金融活動、系統重要性金融機構、金融控股公司等關鍵領域統計監測需要進一步加強,宏觀審慎管理需要堅實的數據和信息分析基礎。三是金融管理部門之間信息共享不足,中央金融管理部門和地方金融監管部門難以及時共享金融監管信息和風險監測數據,不利于對金融機構、金融業務、金融活動及金融風險的全方位監測和科學研判,不利于形成監管合力。


  第五,預算軟約束。一是我國行政管理體制會確保各級政府部門有序運轉而不會讓其“倒閉”。各級地方政府為滿足發展需要,投資沖動強烈,除積極爭取預算內債務限額外,還通過PPP項目、投資基金、政府購買服務、融資平臺、政府隱形擔保等方式,形成大量隱性債務。二是國有企業的預算軟約束問題比較突出,“僵尸企業”出清困難。國有企業有充足的抵押品以及政府的隱性擔保,能夠輕易獲得大量貸款和發行企業債券,企業管理層傾向于通過大量舉債擴大企業規模。


  攻堅戰與持久戰


  《金融時報》記者:防范化解重大金融風險是金融工作永恒的主旋律,為了完成好今年《政府工作報告》的相關部署,下一階段我們的工作重點應落在何處?


  徐諾金:金融風險防控既是攻堅戰又是持久戰。從近期看,要打好戰術上的殲滅戰;從遠期看,要打好戰略上的持久戰。


  第一,提升政治站位,主動擔當作為,堅定打贏攻堅戰目標不放松。2020年是防范化解重大金融風險攻堅戰的收官之年,也是國際經濟金融形勢紛繁復雜的一年,提高政治站位,增強責任擔當,充分認識防范化解金融風險工作的長期性和復雜性,把打好防范化解重大金融風險攻堅戰作為重要政治任務來抓。同時要堅定信心,堅決貫徹落實黨中央、國務院的決策部署,結合實際采取更實更細的措施,守土有責、守土盡責,落實好“掛圖作戰”要求,把攻堅戰各項任務真正落實到位,堅決打好防范化解重大金融風險攻堅戰,完成既定任務目標。


  第二,堅持預防為先,提高風險監測的前瞻性和科學性,努力跑在重大金融風險前面。一是中央金融管理部門與地方金融監管部門強化各自領域日常監管,做好金融風險監測、分析、預警,提高風險監測的前瞻性和科學性,力爭實現風險苗頭早發現、早溝通、早報告、早應對。尤其要進一步完善系統性金融風險監測評估體系,探索建立風險識別先期指標及配套預警機制,及時吹哨預警,防止偶發、局部金融風險轉變為區域性系統性金融風險。二是完善宏觀審慎評估體系,將影子銀行、房地產金融、跨境資本流動、互聯網金融等納入宏觀審慎評估,全面反映金融交易活動和杠桿水平,動態監測評估金融體系風險壓力。三是動態完善各類風險應對預案,加強定期評估和演練。細化風險等級認定標準,制定分類干預措施,對苗頭性、傾向性、趨勢性問題早預防、早整治。


  第三,分類施策,突出重點,統籌推進重點領域風險防范化解工作。一是高度重視高風險中小金融機構風險化解工作。高風險中小金融機構抵御風險能力天然不足,在當前經濟形勢和金融風險呈現新的特點和演進趨勢下,應當高度重視,穩妥推動其化解處置,避免風險進一步積聚。建議將高風險中小金融機構進一步分類,明確風險化解和處置的優先序,制定符合當地實際情況的風險化解方案,短期內重點推進其內源性、外源性資本補充以及不良貸款處置壓降工作,但從長遠上講,應加快推動其體制機制改革、完善公司治理。二是加強部門間協作,摸清底數,動態跟蹤,統籌推進,穩妥化解部分大型實體企業債務嚴重違約以及部分高風險集團存量風險持續暴露的風險,防范企業風險跨領域、跨行業傳染發酵。繼續密切關注、積極化解地方政府隱性債務和房地產泡沫化這兩大“灰犀?!憋L險,防范信貸資產質量大量惡化、信用風險急劇增大。深入研究新冠肺炎疫情對實體經濟、金融機構和金融市場的不利影響,做好研判和應對。防控資本市場異常波動風險,防止風險跨市場跨行業交叉傳染、共振疊加、擴散蔓延。保持對非法集資等非法金融活動的高壓打擊態勢,進一步優化地區金融生態環境。


  第四,堅持市場化法治化,厘清各方職責邊界,切實壓實各方責任。一是進一步厘清政府和市場的職責邊界。推動金融機構及其股東自行化解自身風險,以及推動采取市場化方式化解風險;對于外溢性強、有可能引發區域性系統性金融風險的,確有必要時政府參與風險處置;切實厘清各方職責邊界。二是堅決依法依規,建立嚴格的損失分擔機制。對于釀成重大風險及風險化解處置不利的相關各方都要承擔代價。真正壓實金融機構主體責任、地方政府屬地風險處置責任和維穩第一責任、金融監管部門監管責任和人民銀行最后貸款人責任,同時,設計好激勵約束機制,使相關各方都具有化解風險的內在動力。三是防范道德風險,徹查金融犯罪。對于實施救助的機構,應調整清理原有股東權益,依法懲辦違法犯罪行為,避免機構重走老路、陷入周期性不良循環。


  第五,提升監管能力,凝聚監管合力,充分發揮好協調機制效用。一是發揮中央和地方的積極性,盡快推動金融委辦公室地方協調機制在各省落地實施。同時,加快金融委辦公室地方協調機制和地方政府金融工作議事協調機制協作協同。加強中央金融管理部門之間、中央金融管理部門派出機構與地方金融監管部門之間的協調和政策溝通,促進金融監管全覆蓋。二是進一步發揮人民銀行在金融管理方面的統籌協調和牽頭抓總作用,主動作為、積極推動金融委辦公室地方協調機制形成高效的組織架構和工作機制,加強中央與地方在金融監管、風險處置、信息共享等方面的協作,強化部門聯動,凝聚工作合力、發揮監管效能。三是金融管理部門要加強監管科技能力建設,更加注重監管對象業務復雜程度和風險等級,統一監管標準、推進功能監管,消除監管套利等,切實提高監管能力。同時,要從嚴把握監管標準,抓緊補齊制度短板,加大監管處罰問責力度,提高監管有效性和震懾力。


  第六,深化金融改革,增強各方實力,夯實防范化解重大金融風險的根本。一是深化金融市場改革,加快建立多層次的資本市場,健全資本市場基礎性制度,推行股票發行注冊制;推進債券市場改革,統一債券市場分割狀態;大力發展股權融資,改善融資結構失衡問題,以使得居民、企業、政府獲得的融資服務以及融資工具與自身需求相匹配,避免金融服務短板造成金融服務供求失衡。二是深化金融機構改革,構建差異化競爭發展格局,夯實責任追究機制。堅持開發性、政策性金融機構,大型商業銀行,中小銀行堅守發展定位、聚焦主責主業、強化公司治理、完善內部控制、增強資本實力、提升服務水平,形成良性循環。同時,強化商業銀行股東、實際控制人和債權人的自我救助責任,探索建立控股控權股東不當所得追回制度、高管人員責任追究和薪酬追回制度以及金融機構風險責任事后追償制度。三是深化金融風險分類處置機制和退出機制改革,運用多種模式處置金融機構風險,發揮好存款保險作為風險處置平臺的作用,賦予必要的處置權力,推廣存款保險基金介入的成功處置模式,逐步建立長效機制。(稿源:金融界  責任編輯:宿波)


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